Tillsyn av när avfall upphör att vara avfall
För att kunna följa rätt lagstiftning behöver verksamhetsutövare som genomför återvinningsprocesser bedöma när avfall upphör att vara avfall. Bedömningarna kan antingen göras utifrån de EU-förordningar om End of Waste som gäller för vissa avfallstyper, eller utifrån de generella kriterier som finns i miljöbalken.
Vägledningen är uppdelad i två steg. Steg 1 handlar om att kontrollera att verksamhetsutövare har gjort tydliga bedömningar av om de fraktioner som är resultatet av återvinningsprocesser på anläggningen har upphört att vara avfall. Steg 2 handlar om att kontrollera hur dessa bedömningar har gjorts och att samtliga kriterier för när avfall upphör att vara avfall kan anses vara uppfyllda.
Sidan vänder sig till
Kommuner och länsstyrelser som genomför tillsyn över återvinningsanläggningar.
Bra att veta
Vägledningen har uppdaterats under hösten 2022 och ingår som ett fokusområde i den nationella strategin för miljöbalkstillsyn.
Steg 1 - Kontrollera att bedömningar görs
Det första steget vid tillsynen är att kontrollera att verksamhetsutövaren har gjort bedömningar av om avfall upphör att vara avfall på anläggningen. Det kan till att börja med handla om att skaffa sig en bild av:
- Vilken eller vilka återvinningsprocesser genomförs på anläggningen?
- Är det troligt att en eller flera av processerna kan vara det slutliga steget i en materialåtervinning så att avfall upphör att vara avfall?
- Vilka fraktioner är det i så fall som kan upphöra att vara avfall på anläggningen?
Steg 1 - Exempel på frågor att ställa till verksamhetsutövaren
Det är verksamhetsutövaren som ansvarar för att göra bedömningen om när avfall upphör att vara avfall.
Bestämmelser om att föra anteckningar om när avfall upphör att vara avfall finns i 6 kap. 5 § avfallsförordningen för farligt avfall och 7 kap. 7 § avfallsförordningen för icke-farligt avfall.
Frågor att ställa
Exempel på frågor att ställa till verksamhetsutövaren för att kontrollera att bedömningar gjorts
- Har verksamhetsutövaren gjort en bedömning av om alla de fraktioner som är resultatet av återvinningsprocesser på anläggningen ska anses vara avfall eller produkt?
- Anser VU att det finns fraktioner som upphör att vara avfall?
- Om NEJ – Tillsyn enligt avfallslagstiftningen
- Om JA – Gå vidare med tillsyn enligt bestämmelserna om när avfall upphör att vara avfall - Har VU fört anteckningar om när avfall upphör att vara avfall?
- Vilka produkter och material och vilka mängder anser VU i så fall har upphört att vara avfall enligt anteckningarna?
- Har VU rapporterat uppgifterna till Avfallsregistret om det rör sig om farligt avfall?
Steg 1 – Åtgärder vid tillsynen
Om verksamhetsutövaren inte gjort tydliga bedömningar av när avfall upphör att vara avfall bör tillsynsmyndigheten säkerställa att verksamhetsutövaren
- gör bedömningar av om alla de fraktioner som är resultatet av återvinningsprocesser på anläggningen ska anses vara avfall eller produkt
- för anteckningar över de fraktioner som denne bedömt har upphört att vara avfall
- rapporterar till Avfallsregistret om det rör sig om farligt avfall som upphört att vara avfall
Miljösanktionsavgift 6 kap. 11 § avfallsförordningen (2020:614)
För en överträdelse av 6 kap. 11 § avfallsförordningen (2020:614) genom att vara försenad med att till Naturvårdsverkets avfallsregister lämna de uppgifter som ska antecknas enligt 6 kap. 1-5 §§ samma förordning ska en miljösanktionsavgift betalas med 5 000 kronor. (11 kap 8b § förordning (2012:259) om miljösanktionsavgifter).
Steg 2 - Kontrollera hur bedömningar görs
Det andra steget vid tillsynen är att kontrollera hur verksamhetsutövaren gjort bedömningen att avfall upphört att vara avfall för de aktuella fraktionerna.
Vilka kriterier ska bedömningen utgå ifrån
Till att börja med behöver det vara tydligt om verksamhetsutövaren är skyldig att följa någon av EU-förordningarna för End of Waste. Sådana finns för metallskrot, kopparskrot och krossglas. I annat fall ska verksamhetsutövaren använda sig av de generella kriterierna i 15 kap. 9a § miljöbalken.
EU-förordningarna om End of Waste är bindande för de verksamhetsutövare som träffas av dem. Samtliga kriterier i förordningarna måste vara uppfyllda för att avfallet ska ha upphört att vara avfall. Se nedanstående länkar till förordningarna:
EU-förordningar om End of Waste
I de fall verksamheten inte omfattas av EU-förordningarna om End of Waste ska de generella kriterierna i 15 kap. 9a § miljöbalken tillämpas.
Avfall som har genomgått ett återvinningsförfarande upphör att vara avfall om
- ämnet eller föremålet ska användas för ett visst ändamål,
- det finns en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål,
- ämnet eller föremålet uppfyller tillämpliga krav i lag och annan författning, och
- användningen av ämnet eller föremålet inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön.
Tillsyn av kriterium 1 och 2
Tillsyn av det första och andra kriteriet handlar om att säkerställa att det är tydligt vilket eller vilka användningsområden den tänkta produkten ska användas till. Samt att det finns en marknad för produkten.
Tillsyn av kriterium 3
Tillsyn av det tredje kriteriet handlar till att börja med om att kontrollera om verksamhetsutövaren kan redogöra för vilken lagstiftning produkten omfattas av i det tänkta användningsområdet. I många fall omfattas produkten av bestämmelser i kemikalielagstiftningen, se exempel på frågor att ställa vid tillsynen. Utöver specifika regler i kemikalielagstiftningen gäller alltid miljöbalkens generella bestämmelser, se rutan nedan för mer information. Till exempel gäller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken vid användning av produkter som inte träffas av specifika bestämmelser i kemikalielagstiftningen.
Miljöbalken gäller parallellt med annan lagstiftning
De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska tillämpas generellt, oavsett om det finns specifika bestämmelser i förordningar eller föreskrifter. En verksamhetsutövare ska leva upp till samtliga hänsynsregler i 2 kap. miljöbalken i den utsträckning det inte kan anses orimligt enligt 2 kap. 7 §. Det är också verksamhetsutövaren som ska ha kunskap om vad bestämmelserna innebär för den egna verksamheten eller åtgärden. Här finns mer vägledning om de allmänna hänsynsreglerna:
När ska 2 kap. miljöbalken användas?
Vissa typer av verksamheter kan vara tillstånds- eller anmälningspliktig enligt miljöbalken. Vilka verksamheter det rör sig om framgår av miljöprövningsförordningen (2013:251). Här finns mer vägledning om miljöprövning:
Den myndighet som utför tillsyn enligt miljöbalken bör göra en allmän bedömning av underlaget för att bedöma om verksamhetsutövaren kan visa att avfallet uppfyller kemikalielagstiftningen och om avfallet därmed kan anses ha upphört att vara avfall.
Därefter övergår tillsynsansvaret till Kemikalieinspektionen som granskar underlaget för att avgöra om verksamhetsutövaren fullgjort sina skyldigheter enligt kemikalielagstiftningen.
Tillsyn enligt bestämmelserna om när avfall upphör att vara avfall utgör gränsdragningen mellan avfalls- och kemikalielagstiftningen. Det är därför värdefullt om kommunen eller länsstyrelsen samverkar med Kemikalieinspektionen vid denna tillsyn. Kemikalieinspektionen kontaktar ofta kommunen eller länsstyrelsen inför tillsyn hos återvinnare.
Den myndighet som har tillsyn enligt miljöbalken (kommunen eller länsstyrelsen) kan göra en mer fördjupad tillsyn enligt kemikalielagstiftningen om det finns kompetens och resurser till det. Observera att denna tillsyn bara syftar till att noggrannare granska att företaget uppfylla kriterium 3. Tillsynsansvaret för utsläppande på marknaden av återvunna kemiska produkter och varor ligger hos Kemikalieinspektionen.
Tillsyn av kriterium 4
Vid tillsyn av det fjärde kriteriet ska en bedömning göras av att användningen av produkten inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön. Bedömningen ska göras per produkt och användningsområde. Omfattningen och behovet av underlag för att kontrollera detta kriterium kan variera beroende på material och användningsområde.
Exempel på frågor till verksamhetsutövaren - vilka kriterier ska bedömningen utgå ifrån
- Omfattas någon av fraktionerna som upphör att vara avfall av EU-förordningarna för End of Waste?
Är svaret ja följer denna fråga:
Kan verksamhetsutövaren visa på ett för verksamheten giltigt ledningssystemcertifikat som bekräftar att verksamheten tillämpar relevant EU förordning? Relevant EU förordning skall framgå av certifikatet och certifikatet ska vara utfärdat av ackrediterat certifieringsorgan som ackrediterats av Swedac eller annat ackrediteringsorgan inom EU. - Eller har verksamhetsutövaren gjort en bedömning utifrån de generella kriterierna i miljöbalken?
- Kan verksamhetsutövaren visa på underlag och dokumentation om hur bedömningarna gjorts?
Kriterium 1 och 2 - exempel på frågor att ställa till verksamhetsutövaren
- Är det tydligt vilket eller vilka ändamål produkten ska användas för?
- Finns det en marknad med tillgång och efterfrågan?
- Finns verifierbart marknadspris?
Kriterium 3 Kemikalielagstiftning - exempel på frågor att ställa till verksamhetsutövaren
- Har verksamhetsutövaren gjort en bedömning av om produkten omfattas av Reach-förordningen och annan kemikalielagstiftning?
- Har verksamhetsutövaren i så fall underlag som visar om den återvunna produkten betraktas som ämne, blandning eller vara enligt kemikalielagstiftningen?
- Har verksamhetsutövaren underlag och dokumentation som visar på att produkten uppfyller lagstiftningen?
Kriterium 3 fördjupning kemikalielagstiftning – exempel på frågor att ställa till verksamhetsutövaren
- Om den återvunna produkten är ett ämne eller en blandning enligt Reach
- har ingående ämnen och föroreningar identifierats?
- är de ingående ämnena redan registrerade?
- har verksamhetsutövaren tillgång till säkerhetsdatablad för de registrerade ämnena om de är klassificerade som farliga?
- har verksamhetsutövaren kontrollerat om den produkt de säljer är klassificerad som farlig och om det krävs säkerhetsdatablad? - Om den återvunna produkten definieras som en vara enligt Reach (mindre vanligt)
- Innehåller varan särskilt farliga ämnen eller andra begränsade ämnen? (sådana ämnen finns på kandidatförteckningen, bilaga XIV eller bilaga XVII till Reach)
- Innehåller varan ämnen som är begränsade i produktspecifik lagstiftning? (till exempel förpackningar)
Kriterium 4 – exempel på underlag som kan vara stöd vid bedömningen
- Behövs det ytterligare steg efter återvinningsprocessen för att höja kvaliteten på materialet, till exempel för att avskilja oönskade ämnen eller beståndsdelar?
- Kan produkten jämföras med andra motsvarande produkter på marknaden? Har den likvärdiga egenskaper?
- Finns det analysresultat, produktspecifikationer, standarder eller liknande som kan vara stöd vid bedömningen?
Steg 2 - Åtgärder vid tillsynen
Exempel på åtgärder vid tillsynen av hur verksamhetsutövaren har gjort bedömningar enligt kriterier för när avfall upphör att vara avfall:
- Ställ krav på att verksamhetsutövaren har kunskap och kontroll över återvinningsprocessen, flöden av material, användningsområden och kvalitet för samtliga utgående produkter.
- Ställ krav på underlag och dokumentation som visar på att verksamhetsutövaren har kontrollerat att de uppfyller samtliga kriterier för när avfall upphör att vara avfall. Antingen utifrån EU-förordningar om End of Waste eller utifrån de generella kriterierna i miljöbalken.
- Om kunskap, kontroll, underlag eller dokumentation har sådana brister att kriterierna för när avfall upphör att vara avfall inte kan anses vara uppfyllda – förelägg verksamhetsutövaren att fortsätta hantera materialet som avfall. Ett föreläggande är ett myndighetsbeslut som utformas på ett sådant sätt att det ålägger exempelvis en verksamhetsutövare att vidta någon form av åtgärd.
Naturvårdsverket anser att tillsynsmyndigheten inte har någon laglig möjlighet att fatta beslut om att visst avfall har upphört att vara avfall (jfr MÖD M-3003-22). Att pröva frågan om avfall har upphört att vara avfall ska som huvudregel göras i tillsynen och inte i en tillståndsprövning eller ett anmälningsförfarande. Skälet till det är att bedömningen av om något är ett avfall eller inte kan ändras med tiden. Bedömningen är bland annat beroende av förhållanden i verksamhetens process, samt yttre faktorer som till exempel marknad och efterfrågan och att materialet kan användas på ett sätt som inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön.
Frågor och svar
Vad gäller vid import av material som återvunnits i ett annat land?
Om ett företag ska föra in eller importera återvunnet material till Sverige är det viktigt att kunna visa att materialet genomgått en återvinningsprocess och att en korrekt bedömning av att avfallet har upphört att vara avfall har gjorts i ett annat land. Företaget som för in eller importerar materialet bör kunna visa dokumentation som styrker att en sådan bedömning har gjorts. Annars kan transporten stoppas och bedömas som en transport av avfall som omfattas av bestämmelserna i EU:s avfallstransportförordning (Förordning (EU) 2024/1157 om transport av avfall, som ersatt den tidigare förordningen (EG) 1013/2006. Förfarandet enligt den tidigare förordningen ska dock fortsatt tillämpas till och med den 21 maj 2026).
Krav på dokumentation
För att kontrollera att ett material (ämne eller föremål) som transporteras till Sverige från ett annat land inte är avfall, får en myndighet med ansvar för tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter (Länsstyrelsen), kräva att den som genomför en transport lämnar in dokumentation. Dokumentationen ska styrka det berörda ämnets eller föremålets ursprung och destination, och att det inte är avfall (artikel 50.4-4b i förordning 1013/2006 och artikel 61.2-3 i förordning (EU) 2024/1157). Om tillsynsmyndigheten anser att det saknas tillräckligt underlag för att visa att innehållet inte är avfall kan myndigheten bedöma att innehållet ska hanteras som avfall. Transporten blir då att betrakta som en olaglig transport och ska hanteras som en sådan i enlighet med bestämmelserna i avfallstransportförordningen.
Det följer också av avfallstransportförordningen (artikel 28 i förordning (EG) 1013/2006 och artikel 29 i förordning (EU) 2024/1157) att innehållet i en transport ska behandlas som avfall om avsändar- och mottagarmyndigheten inte är överens om huruvida det ska klassificeras som avfall eller inte.
Kriterier för när avfall upphör att vara avfall
I artikel 6 i EU:s avfallsdirektiv (2008/98/EG) finns bestämmelser och kriterier för när avfall upphör att vara avfall. Dessa har i Sverige införlivats i 15 kap. 9 a § miljöbalken. Generellt gäller att den verksamhetsutövare som genomför en återvinningsprocess behöver göra en bedömning av om de fraktioner som är resultat av processen uppfyller kriterierna och ska anses ha upphört att vara avfall. Vid förfrågan från ansvariga myndigheter (Länsstyrelsen) ska verksamhetsutövarna kunna visa dokumentation om den bedömning som gjorts enligt kriterierna i artikel 6 i avfallsdirektivet. Där ingår bland annat att kunna redovisa vad materialet ska användas till. Även myndigheter som ansvarar för tillsyn av nationella avfallstransporter och för tillsyn av den verksamhet som tar emot och använder materialet i fråga kan kontrollera bedömningen av att materialet har upphört att vara avfall och efterfråga dokumentation som styrker bedömningen.
För vissa typer av material finns särskilda EU-förordningar med kriterier för när avfall upphör att vara avfall. Dessa förordningar är bindande för de verksamhetsutövare som hanterar sådant material. Förordningarna innehåller bland annat krav på information som ska skickas med vid transport, en så kallad försäkran om överensstämmelse, se respektive förordning på länkarna nedan.
Kriterier för metallskrot
Kriterier för krossglas
Kriterier för kopparskrot
Bedömningen att avfallet upphört att vara avfall ska kunna styrkas
Om en bedömning att avfall upphört att vara avfall har gjorts i ett annat EU-land i enlighet med bestämmelserna i avfallsdirektivet och materialet ska transporteras till en mottagare i Sverige bör bedömningen normalt godtas av svenska tillsynsmyndigheter, om det inte finns omständigheter som talar emot att bedömningen är korrekt. I vissa fall kan det finnas beslut eller utlåtanden från avsändarlandets myndigheter som kan underlätta tillsynsmyndighetens bedömning. En förutsättning är dock fortfarande att materialet kommer att tas emot och hanteras som en produkt och inte som avfall hos mottagaren.
Om bedömningen att det material som transporteras till Sverige har upphört att vara avfall har gjorts i ett land utanför EU ska dokumentation kunna uppvisas enligt ovan, som kan styrka det berörda ämnets eller föremålets ursprung och destination, och att det inte är avfall. Som tidigare nämnts är en förutsättning också att materialet kommer att tas emot och hanteras som en produkt och inte som avfall hos mottagaren. Naturvårdsverket ansvarar för att godkänna gränsöverskridande transporter av avfall. Vi fattar inte beslut om godkännande för transporter av material som inte är avfall.
Den som importerar återvunnet material – som upphört att vara avfall - till Sverige behöver också säkerställa att produkten uppfyller annan relevant lagstiftning. Se till exempel regler om import på Kemikalieinspektionens webbplats: